არასამთავრობო ორგანიზაციების დაფინანსება ევროპული და ამერიკული კანონმდებლობის მიხედვით

არასამთავრობო ორგანიზაციების დაფინანსება ევროპული და ამერიკული კანონმდებლობის მიხედვით

არასამთავრობო ორგანიზაციები მნიშვნელოვან როლს ასრულებენ დემოკრატიული სახელმწიფოს მშენებლობაში. შესაბამისად, საყურადღებოა მათი დაფინანსების საკითხის სამართლებრივ დონეზე გააზრება, რაზეც ქვემოთ ვისაუბრებთ.

ევროპის საბჭოს მიერ დამტკიცებულია „ევროპაში არასამთავრობო ორგანიზაციების სამართლებრივი სტატუსის შესახებ რეკომენდაცია“ (რეკომენდაცია (2007)14). ამ დოკუმენტის მიხედვით, ნებისმიერ არასამთავრობო ორგანიზაციას, რომელიც იღებს საჯარო მხარდაჭერას (იგულისხმება, როგორც ფიზიკური პირების შემოწირულობა, ასევე საგადასახადო შეღავათები, სახელმწიფო და საერთაშორისო დაფინანსება) შესაძლოა დაევალოს შესაბამისი ფინანსური ანგარიშის წარდგენა განსაზღვრული სამეთვალყურეო ორგანიზაციის წინაშე. ამასთან ერთად, შესაძლებელია, დაევალოთ წარმოადგინონ ის ხარჯთაღრიცხვა, რომელშიც აღწერილია ადმინისტრირების და თანხების მოზიდვისთვის გაწეული ხარჯები. ზემოთ ხსენებული ანგარიშების წარდგენისას დაცული უნდა იყოს ბიზნესს საიდუმლოება. ევროპის საბჭოს რეკომენდაცია აგრეთვე უშვებს აუდიტის ჩატარების ვალდებულების დაკისრებას არასამთავრობო ორგანიზაციებისთვის. რაც შეეხებათ უცხო ქვეყნის არასამთავრობო ორგანიზაციებს, ეს ვალდებულებები მათ იმ შემთხვევაში წარმოეშვებათ, თუკი მასპინძელ ქვეყანაში საქმიანობას ახორციელებენ. 

რეკომენდაციით განისაზღვრა ზედამხედველობის საკითხით, რომლის მიხედვითაც, არასამთავრობო ორგანიზაციის საქმიანობა მიიჩნევა კანონიერად, მანამ სანამ არ დამტკიცდება საპირისპირო. მათ მიმართ საგამოძიებო მოქმედებები უნდა დაეფუძნოს ობიექტურ და შესაბამის სასამართლო გადაწყვეტილებას. არასამთავრობო ორგანიზაციის საქმიანობაში ჩარევა დაუშვებელია, თუ ადგილი არ აქვს ორგანიზაციის მხრიდან კანონით დადგენილი ვალდებულებების სერიოზულ დარღვევას ან ობიექტურად ივარაუდება, რომ გადაცდომის ჩადენა გარდაუვალია. მათ მიმართ ნებისმიერი სახის სასჯელის გამოყენებისას დაცული უნდა იყოს პროპორციულობის პრინციპი. უცხო ქვეყნის არასამთავრობო ორგანიზაციებზე იმ შემთხვევაში გავრცელდება წესები, თუკი მასპინძელ ქვეყანაში საქმიანობენ. არასამთავრობო ორგანიზაციის ლიკვიდაციაზე ან/და უცხო ქვეყნის არასამთავრობო ორგანიზაციისთვის საქმიანობის ნებართვაზე შეწყვეტაზე გადაწყვეტილებას იღებს სასამართლო.⁽¹⁾

ეუთო-ს ოფისის დემოკრატიული ინსტიტუტების და ადამიანთა უფლებებისთვის (ODIHR) და ვენეციის კომისიის ერთობლივი სახელმძღვანელო „გაერთიანებების თავისუფლების შესახებ“ იძლევა მითითებებს არასამთავრობო ორგანიზაციების დაფინანსების გამჭვირვალობასთან დაკავშირებით. აღნიშნული დოკუმენტით არასამთავრობო ორგანიზაცია მიჩნეულია გაერთიანების სპეციალურ ფორმად, რომლის მიხედვითაც არასამთავრობო ორგანიზაცია აუცილებელია იყოს წევრობაზე დაფუძნებული ან უნდა ჰყავდეს რამდენიმე დამფუძნებელი. სახელმძღვანელოს მიხედვით გამჭირვალობა და ანგარიშვალდებულება სახელმწიფომ ვალდებულების მაგივრად, უნდა წაახალისოს. ღიაობა და გამჭირვალობა ფუნდამენტურია ანგარიშვალდებულებისა და საზოგადოებრივი ნდობის მოსაპოვებლად. ანგარიშის წარდგენისთვის აუცილებელი მოთხოვნები უნდა იყოს ორგანიზაციის საქმიანობის შესაბამისი.  გაერთიანებებს არ უნდა მოეთხოვოთ იმაზე მეტი ინფორმაციის წარდგენა, ვიდრე სხვა იურიდიულ პირებს.

მათ საქმიანობაში სახელმწიფოს ჩარევა უნდა იყოს მინიმალური, ეფუძნებოდეს კანონს და კანონით განსაზღვრულ მიზნებს. კანონი თავის მხრივ უნდა იყოს გასაგები და პირდაპირი. სახელმძღვანელო უშვებს საზედამხედველო ორგანიზაციის შექმნის შესაძლებლობას და აქვე მიუთითებს, საკანონმდებლო ჩარჩოში მოქცევის აუცილებლობაზე. საზედამხედველო ორგანოს უფლებამოვალეობები ცალსახად და პირდაპირ უნდა გაიწეროს, აგრეთვე არ უნდა ჰქონდეს ფართო დისკრეციული უფლებამოსილებები.⁽²⁾

მართლმსაჯულების ევროპულმა სასამართლომ 2020 წლის 18 ივნისის გადაწყვეტილებაში იმსჯელა უნგრეთის მიერ მიღებულ ახალ კანონზე, რომლითაც გამკაცრდა არასამთავრობო ორგანიზაციების დაფინანსების კონტროლი, განსაკუთრებით საზღვარგარეთიდან მიღებული დაფინანსების ნაწილში. სასამართლოს გადაწყვეტილებით უნგრეთის მიერ შემოღებული კონტროლის მექანიზმი ქმნიდა დისკრიმინაციულ დამოკიდებულებას კაპიტალის წარმოშობის წყაროსთან დაკავშირებით, არღვევდა გაერთიანების თავისუფლების, პირადი ცხოვრებისა და პირადი ინფორმაციის უფლებებს. რაც მთავარია საზოგადოებრივი უსაფრთხოების მიზნით მსგავსი შეზღუდვების დაწესება უნდა აკმაყოფილებდეს სტრასბურგის ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს მიერ დადგენილ საფრთხის განსაზღვრის სტანდარტს (საფრთხე უნდა იყოს რეალური, იმწუთიერი და სერიოზული), რაც ამ საქმეში ასევე დაარღვია სახელმწიფომ. აღნიშნული სასამართლო გადაწყვეტილება მნიშვნელოვანია, რადგან მართლმსაჯულების ევროპულმა სასამართლო განსაზღვრა ის საზღვრები, რომელსაც არ უნდა გასცდეს კანონმდებელი არასამთავრობო ორგანიზაციების დაფინანსების გამჭვირვალობის რეგულირებისას.⁽³⁾ გადაწყვეტილებით დადგინდა დარღვევა და შემდგომ უნგრეთი იძულებული გახდა გაეუქმებინა კანონი.⁽⁴⁾

ამერიკული კანონმდებლობა არასამთავრობო ორგანიზაციებს ყოფს ორ კატეგორიად: პოლიტიკურ და არაპოლიტიკურ (განათლება, ქველმოქმედება და ა.შ.). მათ შორის მხოლოდ ფინანსური შეღავათების ნაწილში არის განსხვავება, დანარჩენი უფლებები და ვალდებულებები მათ საერთო აქვთ. უცხოურ არასამთავრობო ორგანიზაციებს საქმიანობასთან დაკავშირებით არ გააჩნიათ რაიმე შეზღუდვა და არ მოეთხოვებათ ანგარიში წარუდგინონ ფედერალურ სააგენტოებს. ისინი ჩვეულებრივად რეგისტრირდებიან და წარადგენენ შემოსავლებთან დაკავშირებულ დოკუმენტებს, რაც კანონმდებლობით დადგენილია ამერიკაში დაფუძნებული არასამთავრობო ორგანიზაციებისთვის.⁽⁵⁾

უცხოეთის აგენტის რეგისტრაციის აქტის (FARA) მიზანია უზრუნველყოს ამერიკელი ხალხის და კანონმდებლების ინფორმირება იმ წყაროსთან დაკავშირებით, რომელიც ცდილობს ზეგავლენა მოახდინოს პოლიტიკასა და კანონებზე. აქტი ავალდებულებს ნებისმიერ პირს ან ორგანიზაციას (აშშ-ს თუ უცხოეთის), რომლებიც წარმოადგენენ უცხოელ მარწმუნებელს, დარეგისტრირდეს იუსტიციის დეპარტამენტის შესაბამის რეესტრში, აღწეროს თავისი საქმიანობა, ვინ არის მარწმუნებელი, რა კონკრეტული საქმიანობა განახორციელა, აგრეთვე რა ხარჯები მიიღო და გასწია ამ მოქმედებების შესრულებისას.⁽⁶⁾

აქტში განმარტებულია თუ ვინ არის უცხოელი მარწმუნებლის აგენტი: პირი, რომელიც მოქმედებს, როგორც აგენტი, წარმომადგენელი, დასაქმებული ან მსახური ან ნებისმიერი პირი რომელიც მოქმედებს სხვისი ბრძანების, მოთხოვნის, ან მართვის ან კონტროლის ქვეშ უცხოელი მარწმუნებლის მიერ ან პირი, რომლის აქტივობები პირდაპირ ან არაპირდაპირ ზედამხედველობის ქვეშაა, იმართება, კონტროლდება, ფინანსდება ან სუბსიდირდება მთლიანად ან უმეტესწილად უცხოელი მარწმუნებლის მიერ და პირდაპირ ან სხვა პირების მეშვეობით ჩართულია პოლიტიკურ აქტივობაში უცხოელი მარწმუნებლის სასარგებლოდ; მოქმედებს როგორც საზოგადოებასთან ურთიერთობის მრჩეველი; მოიპოვებს, აგროვებს ან ანაწილებს შემოწირულობებს, სესხებს, ფულს ან ღირებულ საგნებს უცხოელი მარწმუნებლის ინტერესებისთვის; ან პირდაპირ ხელისუფლების წინაშე წარმოადგენს უცხოელ მარწმუნებელს. ⁽⁷⁾

აქტის მიზანი არ არის რეგისტრირებული პირების საქმიანობაზე ან დაფინანსებაზე შეზღუდვების დაწესება. კანონმდებლობით ამერიკის ხელისუფლება არ ერევა არასამთავრობო ორგანიზაციების საქმიანობაში და არც იმაში, თუ როგორ მიაღწევენ ისინი გაცხადებულ მიზნებს. მთავარია მათ ურთიერთობა არ ჰქონდეთ სანქციებს დაქვემდებარებულ პირებთან, აგრეთვე ტერორისტულ ორგანიზაციებთან. არასამთავრობო ორგანიზაციებს არ ეზღუდებათ უცხოეთის არასამთავრობო ორგანიზაციებთან ან სხვა ქვეყნის მთავრობებთან ურთიერთობა.⁽⁸⁾

შეჯამების სახით შეგვიძლია ვთქვათ, რომ არასამთავრობო ორგანიზაციების დაფინანსების გამჭირვალობის უზრუნველყოფასთან, არავითარი კავშირი არ აქვს FARA-ს მსგავსი დოკუმენტის მიღებას, რადგან თავად ამერიკული და ევროპული კანონმდებლობა თვალნათლივ წარმოაჩენს ისეთ მექანიზმებს, სადაც მინიმუმამდეა სახელმწიფოს მიერ არასამთავრობო ორგანიზაციების საქმიანობაში სხვადასხვა ფორმით ჩარევის შესაძლებლობა და უზრუნველყოფილია მათი გამჭირვალობა და ანგარიშვალდებულება.